浅论关于住房公积金执法中的行政强制问题探讨

时间:2014年07月15日信息来源:本站原创 点击: 【字体:

郑 鑫

    内容摘要:近年来,我国住房公积金制度的逐步走向完善,很多的企事业单位开始主动为职工缴纳住房公积金,在法院执行案件的审理中,申请执行人要求法院执行被执行人住房公积金的案件也呈不断上升的势头,与此同时,住房公积金强制执行中也出现了各种矛盾冲突。针对此种情况,我们从住房公积金执法中的行政强制现状、住房公积金执法中的行政强制问题以及住房公积金执法中的行政强制规定的完善方面进行探讨。
    关键词:住房公积金 强制执行  行政执法

    一、住房公积金执法中的行政强制现状
    1991年,我国住房公积金制度在上海市建立,到目前为止已有23年。1999年,国务院颁布了《住房公积金管理条例》,使得住房公积金制度得到立法的保障。2002年又对其进行了修订,成为公积金执法的主要法律依据。依据我国《住房公积金管理条例》第五条以及第二十四条的规定:住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房,任何单位和个人不得挪作他用。职工只有有下列情形之一的,才能提取职工住房公积金账户内的存储余额:(1)购买、建造、翻建、大修自住住房的;(2)离休、退休的;(3)完全丧失劳动能力,并与单位终止劳动关系的;(4)户口迁出所在的市、县或者出境定居的;(5)偿还购房贷款本息的;(6)房租超出家庭工资收入的规定比例的。可以看出,住房公积金作为住房保障的资金,具有很强的人身属性以及用途限制,因此很多人认为住房公积金不能作为法院强制执行的标的物。我市《岳阳市住房公积金行政执法管理办法》中规定: 单位逾期不缴或少缴住房公积金的,责令限期缴存;逾期仍不缴存的,可以申请人民法院强制执行。但对公民本人的住房公积金是否可以强制执行并没有做出相关规定。然而,依据我国的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下均简称民诉法)及最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》(以下简称查封规定)中关于执行财产豁免的规定里均无不能执行住房公积金的条款,而住房公积金的本质属性又是工资性,是属于职工个人的财产,因此对于住房公积金,法院可以在不影响被执行人及其所扶养家属基本生活的情况下强制执行。
    在目前的实践中,岳阳市的住房公积金管理中心都只允许法院冻结而不允许法院裁定转移、提取、扣划。这种情况不只存在岳阳市,大部分的城市的住房公积金管理中心的作法和岳阳市一致。这实际上既增加了司法成本,又加大了执行法官的压力。《查封规定》第二十九条规定:“人民法院冻结被执行人的银行存款及其他资金的期限不得超过六个月,查封、扣押动产的期限不得超过一年,查封不动产、冻结其他财产权的期限不得超过二年。法律、司法解释另有规定的除外。申请执行人申请延长期限的,人民法院应当在查封、扣押、冻结期限届满前办理续行查封、扣押、冻结手续,续行期限不得超过前款规定期限的二分之一。”如果对于被执行人的住房公积金只能冻结而不能转移、提取、扣划,那执行法官只能在案件审理前对公积金连续使用冻结方式,这无疑增加了司法的成本。并且在目前法院积压大量执行案件的情况下,又极有可能出现执行法官忘记办理续冻手续的情形,若这个时候被执行人套取公积金用作他用,执法的困难性又会加大,同时也增加了法官的压力。

    二、住房公积金执法中的行政强制问题分析
    现行的《住房公积金管理条例》对公积金的提取和应用条件规定的太过刚性,没有考虑到现实生活中的复杂性以及多样性,导致法律条文在适用时缺乏柔性,可操作性较差。并且公积金管理中心在体制上作为政府的直属事业单位,不是法律明确规定的协助执行主体,对其不配合执行进行处罚也没有法律上的依据。住房公积金执法实践中,在行政强制上,遇到的问题主要表现在以下几方面:
    首先是行政强制执行中,有关补缴利息问题:关于责令单位限期缴存,除了本金以外是否包括利息,《住房公积金管理条例》第 38 条没有明确。我认为,应通过采用法律解释的方法认定是否包括利息。《住房公积金管理条例》第 20 条规定:“单位应当按时、足额缴存公积金,不得逾期缴存或者少缴。”第 21 条规定:“住房公积金自存入职工住房公积金账户之日起按照国家规定的利率计息。”由此可见,利息是职工的应得利益,单位没有按时缴存或是少缴会导致职工应得利益减少。因此,根据法律体系解释方法应补缴利息。这样做也符合《住房公积金管理条例》总则中“维护住房公积金所有者合法权益”的立法目的。
    其次是关于行政强制执行中,职工个人缴存部分补缴问题:住房公积金由职工个人缴存部分和单位为职工缴存部分组成,相应在责令单位补缴时是否包括个人缴存部分?这一问题涉及《责令限期缴存通知书》如何确定金额,也涉及向法院申请强制执行的执行标的。对此,有的学者认为《条例》规定了单位有代扣代缴的义务,单位当时没有代扣代缴个人缴存部分是单位的责任,因此,单位应补缴单位为职工缴存部分和职工个人缴存部分,此中由于额外承担了职工个人缴存部分,单位事后可以再向职工追偿。也有学者认为,单位的补缴义务仅限于单位为职工缴存部分,职工个人缴存部分应由职工本人承担。相比之下,我认为第二种观点更具说服力,单位尽管没有尽到代扣代缴义务,但并不必然导致额外承担职工缴存部分的责任,毕竟“代缴”不是“应缴”,没有“代扣”何来“代缴”?否则就打乱了公积金缴交上单位和职工个人的义务和责任边界。
    最后是在行政执法中,法院要求协助执行的问题,公积金管理中心一般会以不符合《住房公积金管理条例》中确定的支付条件为由拒绝协助。一些地方在请示上级住房公积金管理中心后,答复函件往往都是住房公积金不得作为非住房消费类案件强制执行标的物。尽管条例和函件的规定不能超越及对抗民诉法的规定,但实际上仍然很难操作。

    三、住房公积金执法中的行政强制规定修订
    强化住房公积金执法是推行住房公积金制度、维护职工权益的重要途径,高度重视住房公积金的执法工作,把强化住房公积金执法作为推进住房公积金事业发展的一项重要任务。针对住房公积金执法中行政强制执行问题的分析,我认为在行政强制规定上主要应该做以下的完善:
    (一)健全完善的法律环境。住房公积金管理委员会要根据《行政处罚法》、《住房公积金管理条例》,结合我市实际,组织相关人员制定加强住房公积金行政执法管理办法,规范行政执法行为,明确规定执法范围、内容以及处理办法。针对《住房公积金管理条例》中提现过于刚性的规定,建议对《住房公积金管理条例》增设诸如“其他应当予以提取的情形”之类的兜底条款,依据司法机关生效法律文书可进行提取扣划的规定,或是最高院对能否执行公积金及如何确定执行范围出台规范性意见。
    (二)加强与公积金管理部门的沟通协调,制定人民法院与住房公积金管理中心相互协作和配合的工作程序,建立协作联动机制,规范统一公积金的协助执行;引导当事人进行协商达成执行和解协议,由被执行人将其缴存的住房公积金转移给申请执行人用来抵偿债务,尽量保护执行人的利益不受损失。
    (三)有限度进行执行。在司法实践中,要做到既保证住房公积金的专用性和保障性,又要最大限度实现申请执行人的利益。可以根据不同的财产案件类型、被执行人的实际情况、公积金的现实状态性质加以区分执行。在住房公积金作为公民购买基本居住用房的保障时,法院不应该进行执行。如果公民已有住房,公积金转化为福利性质,则可以作为一般财产采取强制执行措施。

    总结
    住房公积金制度作为我国最为重要的住房保障制度及住房分配货币化的一项重要措施,已在全社会广泛推行,这项制度的建立,已经和必将对推动住房制度改革起到举足轻重的作用。而强化公积金执法是为民当好家、管好钱的必要手段。面对住房公积金的管理工作面临着一系列新情况、新问题,应进一步完善住房公积金执行中行政强制的规定,为保障住房制度提供良好的法律基础。(作者单位:岳阳市住房公积金管理中心)

(作者:佚名 编辑:admin)
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